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政府采购合同属于民事合同还是行政合同?

 政府采购合同属于民事合同还是行政合同?PPP合同属于民事合同还是行政合同?政府采购质疑投诉处理属于民事处理机制还是行政裁决机制……长期以来,业内对这些问题的争论一直都有,但从来没有权威部门给出一个准确的答案。这种状况或将得到解决。12月10日,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号,以下简称《规定》)正式公布,该《规定》将于2020年1月1日起施行。

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该《规定》开宗明义,对行政协议的范围进行了框定,指出行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

 

政府采购合同是指公益性采购人为实现采购任务,而利用财政资金依法定形式、程序与供应商之间签订的以货物、工程和服务为主要内容的明确相互的权利、义务关系的协议。对于政府采购合同的性质问题,学术界长期以来存在不少争论,大致存在以下三种不同观点:一种观点认为政府采购合同属于行政合同;另一种观点认为,政府采购合同属于民事合同;还有一种观点认为,政府采购合同兼具有民事合同和行政合同的属性,是一种混合性的合同。

     

《政府采购法》明确规定:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同的方式约定。”业内普遍因该条款的规定将政府采购合同归为民事合同。

 

但也有学者对此提出异议,认为该条只是规定了政府采购合同适用《合同法》,并没有明确说政府采购合同就是民事合同。政府采购合同的一方主体是行政主体和行使公共职能的单位。他们拥有公共职能和参与商事活动的双重身份,在更大意义上代表了社会公共利益。并且,政府采购合同的目的具有鲜明的公共政策目标。政府采购与民事采购最显著的区别在于,民事上的采购主要考虑个人的经济利益,而政府采购则必然考虑社会公共政策目标的实现。《政府采购法》第九条:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。”从此条中可以看出政府采购合同的公益性,也一定程度上彰显了政府采购合同的行政属性。

 

笔者通读《规定》,发现《规定》并未就《政府采购法》的合同属性进行具体界定,其第二条规定:“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)矿业权等国有自然资源使用权出让协议;(四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;(五)符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议;(六)其他行政协议。”

 

大家都知道,目前很多地区都尝试用政府采购方式采购或租赁保障房,如果按照第二条第四款的规定,其就属于行政诉讼的受理范围。还有目前城市雕塑、形象设计、城市整体规划等采购,大多采用政府采购方式,其公共服务的色彩也很浓厚。

 

《规定》第五条规定,下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动,认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立,或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织……从条文中不难看出,招标等竞争性活动也被打上了行政协议的印记。

 

清华大学公共管理学院于安教授在12月7日举行的“公共市场与政府采购论坛”上表示,《规定》通过公共因素来界定行政协议的范围,会对政府性质的合同产生较大影响。

 

政府采购合同究竟属于民事协议还是行政协议,这个长久以来都没有定论的问题,随着《规定》的出台,似乎在一定程度上为其被定性为行政协议打开了一个缺口。毫无疑问,《规定》的出台又将在业内引发对这个问题的更大范围的讨论。


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